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《香港民主与人权法案》究竟是个啥?

来源:杭州朱纭律师网 | 作者:朱纭 | 时间:2019/11/22

今天(11月20日)凌晨,美国参议院一致通过所谓的“2019年香港人权和民主法案”(以下简称“议案”),要求美国政府就“香港问题”按时向国会汇报,赋权美国政府进行相应制裁。消息一出,圈内震动,国内相关政府部门齐齐发声表示强烈抗议和反对。这个“2019年香港人权和民主法案”究竟是个啥?它何以引发我们如此愤慨?议案如果生效真会对香港形成“毁灭性”“致命冲击”吗,为什么?本文尝试解答以上疑问。


一、各方对议案的反应

 “2019年香港人权和民主法案”在参议院通过的消息发出后,短时间内,中方“七箭齐发”回击,我外交部、全国人大外事委员会、全国政协外事委员会、国务院港澳办、香港中联办、香港特区政府、驻港港公署分别回应,表示强烈谴责和坚决反对:



外交部:该法案公然插手香港事务 干涉中国内政 严重违反国际法和国际关系基本准则。

全国人大外事委员会:美借“人权”“民主”之名为暴力分子撑腰打气  充分暴露其双重标准及险恶用心。

全国政协外事委员会:法案给违法犯罪分子擦脂抹粉、摇旗呐喊  险恶用心昭然若揭。

国务院港澳办:粗暴干涉香港事务和中国内政 暴露出美国一些政客丑恶用心。

香港中联办:美国一些人公然为暴力违法分子背书 是赤裸裸地与正义和良知为敌。

香港特区政府:外国议会不应以任何形式干预香港特别行政区的内部事务。

驻港公署:敦促美方悬崖勒马,否则必将自食恶果。


美国方面,目前美国国会很多议员已经发声表示支持议案,美国参议院民主党领袖参议员查克·舒默(Chuck Schumer)更是用极端言语猖狂叫嚣谴责我方(具体言论由于政治敏感本文不便引用)。“香港人权与民主法案”态度成为法案最终生效,特朗普成为最后的关键。但截止笔者发稿,白宫及特朗普本人尚未对此发声。


二、法案内容和要点

美国国会官网已经公布了参议院今天凌晨通过的议案全文文稿。需要法案全文读者可以留言区留言获取完整的法案pdf全文版本。

(上图:美国国会官网法案截图)


《2019年香港人权与民主法案》议案稿共32页分十条(section),分别是:

Sec.1. Short title; table of contents.
第一条:目录
       Sec. 2. Definitions.
第二条:定义
       Sec. 3. Statement of policy.
第三条:政策声明
      Sec. 4. Amendments to the United States-Hong Kong Policy Act of 1992.
第四条:《1992美国-香港政策法案》的修订
       Sec. 5. Annual report on violations of United States export control laws andUnited Nations sanctions occurring in Hong Kong.
第五条:香港执行美国出口管制和制裁法律情况的年度评估
      Sec. 6. Protecting United States citizens and others from rendition to thePeople’s Republic of China.
第六条:保护美国公民不被引渡到DaLu
       Sec. 7. Sanctions relating to undermining fundamental freedoms and autonomy inHong Kong.
第七条:损害香港基本自由和自治的制裁
       Sec. 8. Sanctions reports.
第八条:制裁报告
      Sec. 9. Senseof Congress on People’s Republic of China state-controlled media.
第九条:国会关于中国国家控制的媒体的意见
       Sec. 10. Sense of Congress on commercial exports of crowd control equipment toHong Kong.
第十条:国会关于向香港出口警用设备的意见

本月参议院通过的版本与上月(10月15日)众议院通过的“2019年香港人权和民主法案”内容基本一致,但是也有不同。首先,本次参议院版本篇幅更大(PDF版本比众议院版本多出了4页);其次,参议院版本第7条至第10条内容与以前版本不同,特别突出了对中国国家媒体宣传和香港警用设备(催泪瓦斯、胡椒喷雾、橡皮子弹等)出口的关注,这与近几个月以来香港的局势发展态势密切呼应,针对性和指向性“更强”。另外,众议院涉港法案触发制裁的条件更加宽,众议院甚至要求美国审查“中国是否履行《中英联合声明》”。

具体来说,法案包含以下要点:

1.国会要求美国国务院按年汇报“香港问题”,包括香港公民自由程度、以及香港自治受到侵害程度和对“香港-美国合作”领域的影响;

2.美国国务院的汇报中,要提到“中国内地利用香港规避美国出口管控和制裁”的情况;

3.如果存在“香港特区通过立法将美国公民引渡内地”的倾向,美国总统需要向国会汇报:如何保护在香港美国公民和公司的安全;香港在法律层面是否有能力执行香港与美国之间的各种执法协议。

4.如果香港的立法存在“危害美国利益”的情况,美国国务院需要向国会汇报。

5.美国政府应向任何“违反香港人权”的外国人进行制裁,包括冻结财产、禁止入境美国等。


三、法案的推进程序和展望

回顾本法案立法流程,从2019年6月13日美国参议员卢比奥提出议案,到10月15日美国国会众议院全会审议通过了“香港人权与民主法案”,再到今天(11月20日)凌晨,美国参议院再次一致通过所谓“2019年香港人权和民主法案”,至此,参众两院均完成涉港法案的初步立法,下一步两院会讨论修改两个版本法案差异,双方需相互提交各自法案,待审批后移交美国总统签字,即刻生效。

那么,美国国会的立法程序究竟有哪几个步骤?为什么说特朗普对“香港人权与民主法案”态度成为法案最终能否生效的关键?我们常在新闻里听到的所谓的“法案”(bill)和“决议案”(resolution)究竟有什么不同?为什么美国国会邀请“港独头目”黄之峰、“港独歌手”何韵诗参加本议案听证会并作证?参众两院如何化解彼此之间对立法草案的分歧?下面,本文结合“香港人权与民主法案”给大家做个解答,顺便介绍介绍美国国会立法的基本法律常识。

美国国会立法有五大步骤:发起议案,众议院通过,参议院通过,总统通过,生效。首先,拟定立法草案。在美国,任何人都可以拟定立法草案,但是任何新立法只有国会议员可以正式在国会里提出。另外,美国行政部门,包括美国总统和内阁成员等也可以向众议院议长或参议院议长提出立法草案。“香港人权与民主法案”发起议案的就是赫赫有名被称为“美国最反华的参议员”马可·卢比奥(Sen. Rubio, Marco)。大家如果印象深刻,应该记得之前卢比奥攻击华为说“华为已经成为一个专利流氓”的“著名论断”。


(上图:卢比奥简历)


美国国会议员可以以四种不同的形式提出新立法, 这四种形式包括法案(Bills)、联合决议案(Joint Resolution)、共同决议案(Concurrent Resolution)和简单决议案(SimpleResolution)。在参议院和众议院,大部份(90%以上)立法都是以“法案”(bill)的形式提出。“联合决议案”和“法案”立法程序稍有不同,对美国宪法的修正案必须以“联合决议案”的形式提出,“联合决议案”不需经过总统批准,“法案”则必须经过总统批准才能生效。本次“香港人权与民主法案”就是法案(Bills)形式提出的,所以其下一步程序就是总统特朗普的批准。所以说,特朗普对“香港人权与民主法案”态度成为这次法案最终生效的最后关键。媒体估计,特朗普肯定将香港议案和中美贸易谈判牵连起来,总统签署议案可能成为谈判筹码,以特朗普的善变的个性,“香港人权与民主法案”最终能否通过还具有较大不确定性。

美国国会立法过程中最重要的一个步骤是立法委员会的行动。委员会或委员会小组成员在这个阶段对提出的立法草案进行密集的考虑,仔细研究和辩论,如果立法议题有足够的重要性,委员会会通过举行公共听证会,邀请专家证人,倾听正反两方对这项立法的不同立场和意见。关注新闻,大家经常还可以看到美国明星到国会听证会上作证,这通常是为了增加对这个议题或立法的宣传。据美媒报道,9月17日,美国国会及行政当局中国委员会(CECC)就香港问题召开过听证会,在保释期内赴美企怜的“乱港分子”黄之锋和“港独歌手”何韵诗等人就曾在会上作证,请求美国国会通过所谓“2019香港人权与民主法案”,他们还呼吁议员们阻止美国公司出口用于对付激进示威者的武器和装备。



另外,美国国会还有“两院协调”制度。众议院和参议院有时会在同样一个议题上有不同看法。前面已经提到,本次“2019香港人权与民主法案”,法案参议院和众议院通过的法案版本就不一样。参议院和众议院通常通过所谓的“会议委员会”(Conference Committee)来解决双方的分歧。会议委员会是由众议院和参议院的部份成员组成,他们坐下来审查两个不同的版本,双方就分歧进行谈判和妥协,让两院能达成共识。“2019香港人权与民主法案”下一步也面临着“两院协调”的程序。


四、法案通过后的影响

关于“2019香港人权与民主法案”的影响,首先要有一个常识,美国的立法不仅影响美国,还影响世界。比方说,以移民问题为例,以前有很长一段时间中国人不能来到美国,在19世纪末期来美国的中国人数不是有配额限制,就是因为国会通过排华法案,无法来到美国。所以国会很有可能会制定法律,对想移民来美国的人或美国和其他国家的关系造成巨大的影响。“2019香港人权与民主法案”也是这样。

回到本法案,在笔者看来,本法案最核心内容可以总结为两条:取消独立关税区威胁、制裁相关官员和实体。具体来说:

第一,法案要求美国行政机构定时审视《美国—香港政策法》,一旦香港有违人权、自由和自治,就取消《美国—香港政策法》中给予香港有别于中国的特别待遇。

第二,法案要求美国制裁损害香港基本人权和自治的香港官员或实体,包括拒发签证、冻结财产、乃至追究责任。

一旦美国取消香港的“单独关税区”地位,对香港意为着什么呢?

先解释一下上文里的“特别待遇”:1997年香港回归以来,美国将香港作为一个“单独关税区”(separate customsterritory),与大陆区别对待,这是香港在国家发展大局和全球战略部署中具有不可替代的独特优势以及香港得以繁荣的重要原因之一。以关税为例,  目前中国、美国互相制定的关税措施,因为香港是独立关税区,香港的进出口产品并不受到直接影响,即香港出口到美国的农产品、科技产品不会被征税。

说到“单独关税区”就不得不提到《美国香港政策法》。该法在1992年出炉,主要内容是承认《中英联合声明》,视香港为与大陆不同的地区,承认香港的护照,也把香港当作独立关税区。同时,该法也规定,如果美国政府认为香港“一国两制”走了样,总统有权中止此法。换言之,如果美国认为打压香港有利遏制大陆,她便可通过取消此法来打击香港,打击的手段,主要是不承认香港为独立关税区。

取消香港“独立关税区”的地位,可带来多个不利后果。

第一,目前美国对中国实施的加征关税措施将同样适用于香港,香港出口到美国的货品就会被当作是中国大陆货而有可能被加征关税,而且,美国的同盟国家也可能效仿美国,形成“链式反应”。

第二,“独立关税区”如被取消,美国对香港及中国大陆一视同仁,美国某些与国防或敏感科技有关的产品以后将被禁止输港。

第三,非常关键一点,一旦香港慢慢会演失去《香港政策法》,美国打击港元的联系汇率,将冲击香港目前国际金融金融中心的地位。

第四,如果其他国家当香港是一个普通中国城市,这可能代表香港没有了它的独特性,也代表其他人对香港失去信心。

而且,取消香港“独立关税区”的地位,对目前香港示威者暴力违法行为会形成鼓励效应,有很多非经济的间接影响。

最后,关于中国内地企业利用香港规避美国出口管控和制裁等问题可能带来的影响,相关机构应当有风险预案,受限于篇幅,本文暂不做分析,本公众号之前文章对此有过研究,读者可以查阅。